日前，国务院办公厅发布了《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）》（以下简称"《规划》"）。这是我国首次对医疗机构发展床位规模提出了量化指标。《规划》提出，到2020年，我国每千常住人口医疗卫生机构床位数要达到6张的发展目标（2013年该指标为4.55张）。

肇始于2009年的新医改至今已进入第六个年头。医疗卫生服务资源总量不足被认为是导致看病难的重要原因。作为医疗卫生服务体系的核心资源要素，床位是国际上衡量国家卫生资源和服务能力的主要通用指标。

《规划》明确了2020年全国医疗卫生服务体系资源要素配置主要目标，到2020年，每千常住人口医院床位数为4.8张。其中，公立医院床位数3.3张，社会办医床位数1.5张，与2013年相比，两者该项指标比2013年的3.04张、0.52张分别将增长约9%、188%。《规划》按照每千常住人口床位不低于1.5张为社会办医院预留规划空间。

在未来五年的医院床位增量大发展中，公立医院与社会办医能否实现《规划》提出的目标，仍然存疑。

"这次文件中出现了明确的量化标准，而不是笼统描述，这是进步的地方。"中国医院协会副秘书长庄一强告诉记者，但是，在《规划》提出18项主要指标中，只有每万常住人口全科医生数（人）这一项是约束性的，其他指标都是指导性的。"这些指标是可完成可不完成的，还是必须要完成的？实施细则出来之前还不好说。望文生义，这些指标在2020年之前完不成没关系，因为它是指导性的。我怕这些指标变成一个远期奋斗目标。"

目标

期待政策能落地
控制公立医院发展与鼓励社会办医，在《规划》中再次得到鲜明体现。

国务院医改办负责人在对《规划》进行解读时表示："2009年新医改方案指出进一步完善医疗服务体系，坚持公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则，但具体办多少、怎么办没有明确部署。《规划》充分考虑经济社会发展水平和医疗卫生资源现状，统筹不同区域、类型、层级的医疗卫生资源的数量和布局，首次明确了各级各类公立医疗机构的建设数量和规模。"

新医改启动后，国务院两次专门下发鼓励社会办医文件，但社会一直反映民营资本难以进入医疗领域。

国务院医改办负责人还称："这次制订规划纲要，从床位标准、设备购置以及政策扶持等方面对社会办医给予支持，明确了到2020年，按照每千常住人口不低于1.5床位为社会办医院预留规划空间，同步预留诊疗科目设置和大型医用设备配置空间。同时，鼓励公立医院与社会力量以合资合作的方式共同举办新的非营利性医疗机构，个体诊所的设置不受规划布局限制等。这些硬性要求，突破了各种障碍，是送给民营资本实实在在的利好政策，将会有力地推动社会办医的快速发展。"

庄一强对记者表示："该文件的出台值得我们为国家点赞。"

对外经贸大学中国经济发展研究中心研究员曹健向记者表示，文件希望通过提高社会办医院市场份额，形成与大型公立医院良好竞争的态势。

非政府办公立医院改制也将是一个大方向。曹健说，"有关部门从去年就一直在说要出台企业医院改制的指导性文件，但一直没出台，今年可能会出来。"

《规划》指出，我国医疗卫生资源总量不足、质量不高、结构与布局不合理、服务体系碎片化、部分公立医院单体规模不合理扩张等问题依然突出。对此，庄一强认为，中央对这些问题的把脉是比较准确的。我国迫切需要构建与国民经济和社会发展水平相适应、与居民健康需求相匹配、体系完整、分工明确、功能互补、密切协作的整合型医疗卫生服务体系。

"这个政策的方向和目标是正确的，但最重要的是看政策如何落地。"庄一强表示，《规划》作为纲领性、原则性的文件，还需出台实施细则给以配合。

福建严复纪念医院院长余小宝也认为，如果政策能够落地，"民营医院的春天就真的来了。作为国家层面出台的政策，还需要各地根据自身实际情况制定相应的可操作方案。"

增量目标或难企及
2015年本是社会办医发展大潮的一个重要时间节点。我国提出，到2015年，非公立医疗机构床位数和服务量均达到医疗机构总数的20%左右，而目前的统计数据距离目标仍有缺口。

《规划》要求，到2020年，社会办医院床位数将达到每千常住人口1.5张，占每千常住人口医疗卫生机构床位总数的25%，而2013年该占比仅为13%~15%左右。也就是说，到2020年，社会办医床位数将增加10%左右。

针对上述目标，曹健认为，按照目前进度来看，是有困难的。"等于说到2020年，社会资本办医规模要比现在翻一番。如果没有实际可操作的措施，不一定能完成。"

庄一强从社会办医规模方面看待1.5张床位的含义。根据《规划》，到2020年，我国人口总数将达到14亿。也就是说社会办医院床位总数将增加到210万张，即要净增近100万张。"现在85%左右的民营医院床位数在100张以下。"庄一强说，那么，到2020年要增加1万家如此规模的民营医院。据《民营医院蓝皮书：中国民营医院发展报告（2013）》统计，民营医院数量比2012年增加1302所。如果按照这个递增速度，完成1万所医院的增量，至少需要10年左右的时间。"如何在5年时间内完成10年的任务量呢？还需要出台更多支持性政策的。"

对于这个目标，"我认为达不到。"余小宝告诉记者，从数量上，民营医院增量不会像"十二五"规划时期那样出现井喷现象，即民营医院增量会减少。从规模上，社会资本没有勇气新办大型医院，由于缺乏市场、患者、政策等支撑，多会选择创建专科医院。

谈及社会办医的支持性政策，曹健表示，首先还是需要操作性更强的顶层设计出台。同时，有条件的地区可以先动起来，走出一条新路子，为全国提供一个参考模式。

社会办医有利于将医疗资源交还市场，"但又不能完全交给市场。"曹健说，医疗行业作为政府和市场双重失灵的领域，必须在市场和政府之间找到一个平衡点。

博弈

惩罚机制缺位
控制公立医院不合理扩张迫在眉睫。曹健认为，如果不控制公立医院的规模，社会办医也将受阻。

确实，国家决策层也认识到这一点。在多数关于公立医院改革的文件中，都明令禁止大型公立医院盲目扩张。

《规划》明确提出，要合理控制公立医院资源规模，推动发展方式转变。对于需求量大的专科医疗服务，可以根据具体情况设立相应的专科医院。在床位配置方面，要求根据常住人口规模合理配置公立医院床位规模，重要控制床位的过快增长。鼓励各地根据实际情况，参考相应指标研究制定本地区公立医院床位层级设置。在单体规模方面，要求严格控制公立医院单体（单个执业点）床位规模的不合理增长。县办综合性医院床位数一般以500张左右为宜；市办综合性医院床位数一般以800张左右为宜；省办及以上综合性医院床位数一般以1000张左右为宜，原则上不超过1500张。专科医院的床位规模要根据实际需要合理设置。

此外，还要从患者方面切断大医院扩张的野心。《规划》规定控制公立医院普通门诊规模，支持和引导病人优先到基层医疗卫生机构就诊。同时，在合理控制医疗资源总量的基础上，控制公立医院单体规模，规范规划编制流程。

"公立医院增长少，鼓励民营医院增长，这是很好的。"庄一强说，还是希望落到实处，出台实施细则进一步明确具体怎么做，及时通报工作进程，还要出台一定的问责机制。

对此，曹健也认为，应该出台惩罚性措施。在《规划》征求意见稿中，要求"建立公立医院床位规模分级审核备案和公示制度，新增床位后达到或超过1500张床以上公立医院，其床位增加须报国家卫生计生委备案（中医类医院同时报国家中医药管理局备案）。对严重超出规定床位数标准、未经批准开展项目建设、擅自扩大建设规模和提高建设标准等的公立医院，要进行通报批评，暂停大型医用设备配置许可、等级评审等审批和财政资金安排。"

但在《规划》正式文件中，上述规定被删除了。曹健对记者表示："这在某种程度上还是在保护公立医院。"

"卫计委和地方政府的目标是不一致的。"余小宝说，由于地方政府不会主动控制公立医院发展，"还是需要奖惩措施的出台。"

"公立医院规模控制与医院改革进程联系在一起。如果公立医院不是独立法人的机构，医院领导人会因为行政级别、待遇等动机迫切需要扩大医院规模。除了惩罚机制的外部控制，公立医院还需要从机制内部改变。"中欧国际工商学院医疗管理与政策研究中心主任蔡江南对记者说。

"公私"配比如何好
一边是控制公立医院规模，一边是鼓励社会办医，在我国医疗资源总量不足的前提下，如何在医疗市场中寻求两者的平衡点，达到"公私"合理竞争的目的，显得尤为重要。

如果按照2020年床位发展目标计算，公立医院与社会办医院将达到2：1的比例，"如果能达到就好了，但这是不可能的。"余小宝认为，比较实际的是公立医院与社会办医院达到4：1的比例。

目前，我国医疗资源总量不足，《规划》提出要增加医疗机构床位数量。如何在公立医院规模控制与社会办医增长之势中实现医疗资源总量的增长？

余小宝认为，"政府鼓励的事情说明是社会需要但是大家不愿意去做的事情。经过这些年的发展，公立医院已经占据了大量的优势资源，如地理位置、人力资源、设备设施、学科设置等。所谓鼓励社会办医，是鼓励社会资本到公立医院难以生存的地方办医院。"

现状是公立医院占据优势资源，社会办医处于弱势地位。蔡江南认为，从长远来看，公立医院应该专门做民营医院不愿意做或者做不好的事情，比较好的地理位置等优势资源留给民营医院，增加民营医院的数量。此外，公立医院可以改制民营化，也可与民营医院合作，举办新的医疗机构。

"对公立医院管理的越细化越好，而民营医院的发展空间越模糊越好。公立医院已经达到了其规定份额，所以现在的目的就是限制公立医院。"余小宝对记者表示。

公立医院和社会办医院无论将以一种怎样的态势竞争，两者合作增加医疗总量，提升医疗质量，对患者来说才是最大的福音。